镜报：中国的「监察制度改革元年」

从目前监察体改释放的信号来看，未来国家监察机构也将面临多重监督，不会成为一个「超级机构」。有学者认为，监察委由人民代表大会选举产生，首先要接受人民代表大会的监督。

全国人大常委会在2016年末审议通过了一项重磅政治决定--京晋浙监察改革试点议案。这意味着国家层面的监察体制改革正式进入启动阶段。

在今年1月举行的中央纪委七次全会公报中再次确认，「扎实推进监察体制改革，完善党和国家自我监督；落实改革方案，推动制定国家监察法，筹备组建国家监察委员会。」以全域视之，2017年将是中国的「监察体改元年」。

中央钦点 三地试水
监察委员会实质上是反腐败机构。本轮国家监察体制改革的任务，是加强执政党对反腐败工作的统一领导，整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，实现对公职人员监察全覆盖。

日前印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》）指出，「国家监察体制改革是事关全域的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。」其目的，是完善监督体制，增强执政党自我革新的能力。

北京政治学者认为，类似「重大政治改革」的表述，在当下语境中并不常见，体现出这次改革的重要意义。也有资深党建专家指出，中共十八大以来，中央高层虽然未明确表达政治体制改革的基本主张，但此次却借助监察体制改革，迈出了政治体制改革的实质性步伐。

根据《方案》，国家监察体制改革将「实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系」，直至「构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制」。

监察委由省（市）人大产生，是行使国家监察职能的专责机关。据中央纪委研究室主任苗庆旺透露的改革时间表：北京、山西、浙江三大试点地区将筹备组建省、市、县三级监察委员会，2017年3月底完成省级监察委员会组建工作，2017年6月底完成市、县两级监察委员会组建工作。

从试点省份官媒报道看，以上三地均已成立深化监察体制改革试点工作领导小组，郭金龙、骆惠宁、夏宝龙分别担任改革试点工作领导小组组长。此次试点选择京晋浙三地，覆盖人口超过1亿，实是大有用心，兼顾了地域的广泛性和反腐的代表性。其中，山西属於中西部，此前是腐败重灾区；浙江属於东部沿海发达省份；而北京作为政治中心，此前很少被列为试点对象，可见中央对此次改革抱以极大决心，希望发挥首善之都的政治影响力。截至1月上旬，试点地区各召开了至少两次以上专题会议。三地党政「一把手」亲自主持，听取前一阶段改革试点工作进展情况，并部署下阶段工作。

三地「一把手」在深化改革领导小组会议上，都不约而同地提到，要「把思想认识统一到中央精神上来」。

来自中央的精神和改革任务清单，就是王岐山在去年11月调研时提出的，「联系本地区实际，发现问题、解决问题，为改革全面铺开和制定国家监察法提供实践基础。」在试点方案经全国人大常委会授权后，「先完成检察机关反贪等部门的转隶……推动人员融合和工作流程磨合。监察委员会履行监督，调查、处置职责，与执法、司法机关有机衔接、相互制衡，实现依规治党和依法治国有机统一。」

改革试点启动后，京晋浙先行先试，动作不断。

北京市政府称，该市已按中央部署，就改革试点有关工作先期做了深入细致的调查研究和沟通协调等工作。目前，试点工作总体方案正在制定中。

山西省委组织部要求各级检察院反贪污贿赂、反渎职侵权、职务犯罪预防等三个部门在改革期间人事冻结，干部调入调出和提拔全部停止；相关单位将上述三部门机构设置、领导职数、人员配备等统计汇总后报省检察院。

浙江省改革试点实施方案和「三定」（定职能、定机构、定编制）方案已经形成，预计1月底前选举产生省监察委员会组成人员；各县区於2月、各市於4月完成监委会组建及相关工作，并在此基础上对试点工作进行总结评估。该省检察院系统还召开工作专题通报会，部署当下首要任务是「完成反贪等部门的转隶」，确保平稳过渡。

除试点地区外，也有其他省份展现出了积极姿态。福建省委常委、省纪委书记刘学新在近期表示，「福建省虽然没有纳入国家监察体制改革试点省份，但我们也将提前探索和研究，为将来对接和落实改革部署做好思想、组织和工作准备。」

对于此次改革的方向和节奏，王岐山曾特别要求，「有理想但不能理想化，要聚焦试点方案确定的任务，把握好动态平衡，防止过犹不及。」

此前在三地活动时，王岐山用了「中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组组长」的新头衔。根据中央纪委七次全会公报内容，在监察体改过程中，「中央试点工作领导小组要加强指导、协调和服务，试点地区党委负主责，纪委要抓好组织实施……构建集中统一、权威高效的监察体系。」

「一府两院一委」初具雏形
各级监察委员会的成立，对中国的政治组织形式结构，是一个重大改变，进而将产生全方位的影响。在改革之前，监察主体主要由中共各级纪委和各级监察部门构成。其中，纪委主要负责监督党员干部，监察部门主要监督行政机构，而监察部门本身也属於行政序列。从实践上看，传统监察体系局限於国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的部分人员，没有覆盖到立法机关、司法机关、国企以及学校、医院等事业单位和社会组织等，存在一定的监督盲区。
通过改革，把监察部门从行政序列中另行提出，从法理上划定其职责，与「一府两院」（政府、检察院、法院）并列，将事实上形成「一府两院一委」的框架，提升监察部门的权威和独立性，并重塑各机关的权力行使关系，从而在制度上遏制腐败。

在理论界有一种习惯说法：纪委「用纪律管全党」，监察委「用法律管全体」。中纪委干部高波日前在官媒上撰文指出，国家监察「体改」，既是对党的监督的强化，也是对党的领导的实化，通过「两个全覆盖」，「有利於杜绝权力监督的真空地带，压缩权力主体的『任性空间』是防止党的领导弱化矮化、腐化蜕化的治本之策」。

此外，各级国家监察机构由人民代表大会产生。从权力授受关系而言，新的监察委员会从政府内设机构变为「民意执行机关」，有利於提高监督主体与监督客体的对称性。

从监督成效评价来说，「新监委」应当可在年会制的人大上报告年度履责情况，并接受对监督者的再监督，有利於加大对国家机器运转及其行权主体的事前、事中监督力度，并在事实上拓展了人大代表行使权力的领域和审议监督的内容。

这种党内监督和社会监督两相结合的路径，也契合了中国政治改革的大方向。从法学视角看，监察委作为全面行使监督职权的国家机关，是传统的国家权力中立法权、行政权与司法权之外的独立权力，是一种典型的「第四权」。

内地反腐败研究专家、上海社科院法学研究所刑法室主任魏昌东认为，在现代国家政治权力结构中，立法、行政与司法权力属於对事权，由此决定政治权力对国家事务的集中管理；而独立设置的监督权，则属於对人权，并基於对公共权力运行监督的需要，而会触及部分对事权，即对行政权运行中的合法性审查问题。

应指出的是，中国的国家监察委员会制度，与滥觞於北欧的监察使制度有所不同，一经设立就具有了鲜明的中国特色，表现为对司法职权的配备和改造等方面。

改革后，新监察委所拥有的许可权将面临调整。在试点地方的调研中，王岐山将其表述为「监督、调查、处置」。法学专家指出，「调查权」有别於「侦查权」，可见在改革设计中，未来监察委调查贪腐案件时的手段和措施，是有别於此前检察机关的「侦查」的。

根据《刑事诉讼法》，检察机关的侦查权和侦查措施，包括指定监视居住、必要时可采取技术侦查手段等。而新监委的定位是执法监督机关，理论上不能代行检察院的检察职能。从现行《行政监察法》以及纪委办案规则来看，新监委行使调查权时，诸如调查资料、调取证据、勘验、扣押、查封、进入住地等，都是应有的权力和调查手段。对于新监委是否拥有提起诉讼的权力，目前理论界有不同看法，尚需在改革试点中探索。

当下的反腐流程是纪委监察部门查案，交送检察院核实，核实过程中包括刑侦、调查。核实后，由检察院提起公诉。

学界有一类观点认为，为提高效率起见，监察委应独立运行包括提起诉讼的所有反腐流程。另一类观点则认为，升格后的监察委应只拥有调查权。通过把反贪局和反渎局划归监察委的权力分工，剥去了检察院对贪腐案件的刑侦权，保留了对贪腐案件的公诉权。两大权力分属不同机构，可以相互制约。

「新监委」的待解议题
国家监察「体改」的路线图已经出炉，综合权威表述看，改革将走「三步棋」。

第一步，转隶开局。把分散在行政和司法系统的反腐工作力量，统合到党务系统之中。具体而言，就是将政府的监察厅(局)、预防腐败局及检查机关的反贪、反渎以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委。据内地反腐学者吴建雄预计，在检察院归位的过程中，约五分之一的人员将转隶监察委，在全国层面将涉及五万人左右。

第二步，平稳过渡。全国人大常委会委员长张德江就监察体改工作指出，要「认真组织实施，积极稳妥、依法有序推进试点工作」。对应到今后的操作中，就是做好业务衔接工作，推动人员融合和工作流程磨合。

第三步，逐步深化。在阶段性试点后，把地方经验向全国推广，进一步丰富监察模式和手段，并以法律形式将成果加以固定。

总体来看，改革方向和路径既明，但还有一些权力关系和模糊地带，需要在实际操作中不断修正和厘清。

--首先，是两大监督主体之间的协调。纪委与监察部门合署办公，是自上世纪90年代就有的做法。彼时监察地位较低，间接导致纪委越来越偏离党内监督专门机关的定位，形成「强纪弱法」的格局。新监委设立后，在与纪委的合署办公中，应当通过合理分工，各司其位。既体现纪委作为党内监督的专责机关，纪在法前，抓早抓小；又能够加强监察机关查办违法犯罪案件的力量，增加执法的手段。通过纪委与监察委的职能互补，实现监督「全覆盖」。

--其次，是「纪」与「法」边界的厘清。就机构属性而言，新监委可谓「有纪有法」：一方面在中共的领导下预防腐败，改革过程由纪委牵头组织；另一方面在职权行使中，应当从依法治国、法治反腐的基本点出发，在实践中形成一套严密完整的规则体系。目前推行的监察体改试点方案，已突破了内地多部法律的现行规定。据反腐败研究学者、法学专家梳理，其中至少包括《行政监察法》、《全国人民代表大会组织法》、《刑事诉讼法》、《检察院组织法》等。据试点省份纪检系统人士透露，在监察体制改革中，将对纪检监察系统查办贪腐案件的措施和流程进行法治化改造，包括「双规」、「两指」也将被进一步规范。

所谓「双规」，是纪检监察部门采取的一种特殊调查手段，「要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明」。长期以来，中共内部的「双规」一直处于敏感地带，关于其「入法」的呼声在理论界也相当高涨。

通过国家监察体改，能否让「双规」纳入法治轨道，也是试点及推广过程中的一大焦点。有北京学者指出，这次改革虽然没有明确对「双规」措施提出要求，但从监察委员会被赋予的多项职权看，有可能让「双规」措施的使用具有法律约束，其时限性和安全性有更充分的法律保障。

此外，也有法律专家建议，可以参考公安部门的「留置」措施，对「双规」和「两指」从许可权、时限、程序、规则等在监察法的修订中予以限制和保障，形成可操作性的合理规则。据透露，未来监察委的审查行为要求中，或将加入「全程录音录影」等细则要求，以防调查权在实践中越界和异化。

--第三，是谁来监督「新监委」的问题。前段时间，「谁来监督纪委」的问题在舆论界引起不小的讨论。

与之类似的疑问，即如何防止「灯下黑」。从目前监察体改释放的信号来看，未来国家监察机构也将面临多重监督，不会成为一个「超级机构」。行政法学教授、中纪委特邀监察员马怀德认为，监察委由人民代表大会选举产生，首先要接受人民代表大会的监督。此外，改革中通过对监察委与司法部门衔接之间流程的设计，也使监察委调查贪腐案件的职能与司法监督的职能形成制衡和监督关系。另者，还有党的监督、社会监督以及监察委员会的自我监督等。

可以说，把监督执纪权力关进制度笼子，是中央高层的一个重要取态。十八届中央纪委七次全会公报强调，「信任不能代替监督，要把纪委的自我监督与党内监督、社会监督有机结合起来，自觉接受党和人民考验。」可见，唯有形成相对科学的权力结构，才不会让任何一种权力有滥用的空间。而正在起草中的国家监察法和最新审议通过的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》，则有望将成为拧紧制度螺丝的重要操作指南。

编注：本文由香港《镜报》供稿。