李伟：最先建议中国反恐立法的专家

   

镜报编者按：李伟说，从中国反恐所面临的一些薄弱环节来看，要着重把《反恐法》立成一个预防法。在恐怖分子进行恐怖袭击之前要采取各种措施，及早发现、制止和挫败他们的行为，这就需要在反恐方面的一些授权、投入和强化。这也是各国反恐立法最重要的一个方面。

中国「两会」开幕之际，昆明火车站突发严重暴力恐怖事件，有关反恐立法的话题由此在内地网络上持续发酵，加速反恐立法亦成为众多人大代表和政协委员建言的焦点。

中国现代国际关系研究院安全与军控研究所所长李伟在接受笔者采访时指出，中国所面临的恐怖威胁现在已经从局部地区向全国蔓延，呈现不断上升态势，「这样一来，如果《反恐法》再不出台，对我们整体的依法反恐会有一些阻碍。」

反恐研究厚积薄发

1988年大学毕业至今一直从事反恐研究的李伟，对反恐研究工作有着自己独特的理解：「现在做研究工作的一个很大特点是跟着热点跑。但是热点要有人研究，冷点也要有人研究。」他认为，当时的冷点可能就会成为以后的热点，然而，当它已经成为热点的时候，再去研究的话片面性会很强。
「我们可以算是国内最早专门从事恐怖与反恐怖问题研究的专业学术机构。」李伟说，刚开始研究反恐问题的时候确实很枯燥，不像现在这样受关注。研究反恐工作就是既要长期，又要全面，积少成多，厚积薄发。

2001年，震惊世界的「9o11」恐怖袭击事件发生之后，引发国际社会对恐怖主义的高度关注。「其实在3、4月份我们就出了一本关于《国际恐怖主义与反恐怖斗争》的书，这可以说是国内的第一本中文反恐书，然后发生了『9.11』，这本书也因此受到当时中央领导人的高度重视。」他说。
随着恐怖活动的不断增加，作为知名的反恐专家，李伟的工作也格外的忙碌。除了日常工作外，媒体采访、讲课培训也占据了他不少时间，他的排程甚至精确到了小时。有时候一天要接受二十多家媒体的采访，但是他却依然耐心地解答着每一个问题。「虽然忙，但这也可以看出大家对反恐相当关注。」他笑着说。

制定《反恐法》迫在眉睫

上世纪90年代，在全球恐怖活动愈演愈烈的大背景下，新疆地区东突恐怖势力活动也在不断增加。2001年以后，中国一些专家学者便开始呼吁对反恐进行立法。

此后，在反恐立法方面，中国有过三个大动作：《刑法》的两次修订，细化了对涉恐活动的惩处，并把联合国关于恐怖活动的罪行入罪；十一届全国人大常委会2011年通过了《关于加强反恐怖有关工作问题的决定》，对于恐怖活动、恐怖组织、恐怖活动人员进行了界定。

而在北京奥运会举办前，国际奥组委希望中国把恐怖活动作为安全威胁的首要因素，确保奥运安全。一些专家也在此期间提出《反恐法》的调研、法律制订等相关问题。

李伟是最先建议中国反恐立法的专家之一，他认为，反恐立法可以为反恐工作提供更加可靠的保障。各地区、各部门依法反恐，统一反恐防恐的认识和措施，可以防止一些防范薄弱的地区被恐怖分子利用和渗透，也可以保证反恐部门对一些试图实施恐怖袭击的活动有更大的防范打击空间和力度。

「《反恐法》可以把立法原则定位於反恐怖犯罪，同时也能明确恐怖犯罪的基本概念，实体和程序就能统一，是中国进一步深入、全面反恐的必要前提和基础。」他说。

香港特别行政区先后通过《2002年联合国(反恐怖主义措施)条例》和《2004年联合国(反恐怖主义措施)(修订)条例》；澳门特别行政区於2006年通过《预防及遏止恐怖主义犯罪法》。而内地的反恐立法进程仍落后於港澳地区。

内地的《反恐法》为何至今尚未出台，李伟坦言，对恐怖威胁程度的认知不够是制约反恐专门立法的重要因素，「以往大家认为恐怖威胁可能只局限在新疆地区，一个局部的问题要用一个全国性的法律来立法，可能觉得紧迫性没有那么高。」

李伟认为，中国是一个法制国家，任何行为都要有法律作基础。但有些反恐行为要提前对一些恐怖嫌犯进行监控、拘留、拘捕等，而这需要超越《刑法》才能实现。因此，这也是立法推进的一大难点。

「关于反恐立法的调研已经比较多了，未来更主要的工作是出台一个什么样的《反恐法》。」他说，如果出台的是一个反恐的基本法，那么就还需要相关的一些法律细则对基本法进行解释和授权，这个比较简单。如果出台一个包裹法，把一些细则都放在里面，这个就更为复杂一些。

「从当前中国反恐所面临的一些薄弱环节来看，我们国家要着重於把《反恐法》立成一个预防法。在恐怖分子进行恐怖袭击之前要采取各种措施，及早发现、制止和挫败他们的行为，这就需要在反恐方面的一些授权、投入和强化。这也是各国反恐立法最重要的一个方面。」他说。

反恐要改变习惯性思维

1982年，在国际恐怖活动猖獗、劫机事件频发的形势下，中国组建了「反劫机特种员警部队」。2001年「9·11」事件发生后，鉴于国际和国内的反恐新形势，中国初步建立了一整套的反恐机制。

2002年，继年初上海成立中国首支武警反恐特种部队以后，东北、重庆等地也先后建立了反恐部队，北京、上海等地纷纷举行了反恐防暴演练。2004年，中共中央根据北京警方的反恐专题报告成立了反恐协调领导小组及公安部下属的反恐局；各地陆续成立了反恐协调领导办公室，一些地方还组建了反恐部队，配备了警用直升机。

然而，与英、美等西方国家相比，中国的反恐机制并不完善。李伟并不讳言中国反恐机制的「软肋」。他认为，反恐是综合复杂、牵涉面较广的工程，目前的机构和机制主要是为了打击现有恐怖势力。但恐怖主义还牵涉到一些根源问题，这些问题的解决不可能单靠反恐专门机构，需要民政、卫生、经济发展、社会保障等相互补充和完善。
「恐怖分子在还没有实施恐怖袭击的时候，他们的组织性很严密，活动很隐秘，如果把对付贩毒等其他一般犯罪活动的手段应用到反恐上就显得不足了。」他说，反恐一定要改变传统的打击普通犯罪的习惯性思维，并根据恐怖活动的特点及规律，采取新的应对方法。

近年来，随着各国反恐意识的提高和反恐措施的加强，在西方国家发生的恐怖袭击的形态和方式与发展中国家有很大差异。他认为，如果无视发展中国家面临的传统恐怖袭击，而只以美欧等西方国家的视角，将「独狼式」恐怖袭击视作当前国际恐怖威胁的最主要形势，那将是一大误判。

谈及中国当前所面临的主要恐怖威胁，李伟指出，「东突」仍是中国现阶段所面临的最直接、最现实的分裂势力与恐怖威胁。当前的「东突」势力包含两股力量：一是活跃在欧美、以热比娅为首的「世维会」，不断整合「东突」势力；二是活跃在南亚、中亚、西亚的以「东伊运」为首的「东突」恐怖势力。
在观察反恐环境的同时，如何更好地预防恐怖分子的袭击，已成为中国公共安全管理不可回避的问题。在李伟看来，反恐重在预警和防范，防范袭击事件的发生，在恐怖袭击发生前果断采取措施。而做到提前预警、提前处置，关键在於情报的搜集。

他认为，反恐防恐的眼界要放得更开一些，不要局限於已经发生的事件和采用的手段，不要局限於恐怖分子的思维方式，而是应该更主动地去发现恐怖行为的苗头。

当前中国仍处于发展转型的过程中，各类矛盾问题普遍存在。「解决问题、化解矛盾应纳入反恐的大框架，不要让这些问题和矛盾成为恐怖分子招募人员的借口和恐怖主义发展蔓延的土壤。」他说。

「反恐始终应全国一盘棋」

事实上，随着手段和方法的不断翻新，现代恐怖袭击很难彻底防范。李伟认为，由於中国对危险品管控严格，恐怖分子也会调整实施恐怖活动的手段和方式。在新疆鄯善、和田等地发生的恐怖袭击事件，恐怖分子主要使用砍刀，北京的「10·28」事件则使用了汽车和汽油。这使得反恐难度大大增加。
他认为，越是现代化的城市，它的防恐脆弱性越明显。现代化的城市人口集中，公共场所人口密集，交通设施及建筑物布局面临恐怖袭击的脆弱性都比较明显。这对于任何国家都一样。

「昆明的这次恐怖袭击，表面上看是一起突发事件，但实质上这跟恐怖活动一直以来的暴恐特点、规律是相一致的，就是在一些相对薄弱的环节，不断寻找能够发动恐怖袭击的可能。」他说，在「两会」前期，乌鲁木齐、北京都有很强的防范意识，但昆明的防范措施相对薄弱一些，所以他们选择昆明来进行恐怖袭击。

他说：「从目前状况看，中国的城市反恐能力是不均衡的。一个城市的反恐能力提高，专业化是最核心的。各个城市也要根据城市的地缘、地形，城市的公共场所、敏感性、标志性建筑物、人口结构、固定和流动人口综合分析，进行科学的反恐措施部署。」
他认为，反恐不仅仅涉及国内，国际上第三方势力对境内外「东突」势力的支持和资助，西方国家的双重标准对「东突」势力的纵容，都是我们要面对的难题。必须认识到，反恐工作是长期的、复杂的，短时期内难以彻底解决，反恐始终应该是「全国一盘棋」。