中国新一轮「国退民进」潮

市场改革到了一定程度，必将与社会改革、政治改革等其他维度的改革彼此联动。从未来趋势看，如果市场化改革顺利，民间活力获得释放，社会力量和民间组织也将逐渐壮大成熟。届时，如何打通市场之外的社会空间，拆掉有形或无形的改革「围墙」，将会成为改革者必须思考和解决的议题。

由中共十八届三中全会《决定》勾勒的国企改革路线图，在经过一年多擎划之后，即将拿出清晰的全景式方案。5月中旬来自中共智囊机构的消息称，目前有关成立国有资本投资、运营两类公司等的国企改革方案，已几乎征得了各方意见，料很快出台。

是次改革的重头戏，是要融合国有资本和民有资本，以建立「混合所有制」的企业结构新局，进而改变特定领域内「国强民弱」的经济生态。与之同时，中央正在大刀阔斧地推动「简政放权」，以「自我革命」作为体制改革的先手棋。可以预计，随着权力结构的改变，社会领域内「大政府，小社会」的失衡状态也将有所调整，从而构建「国」与「民」关系的一种新平衡。

国企改革进入「新周期」

让民有及社会资本大举介入国企原先专擅的领域，是现时中央高层「深化改革」政策的重点取向。近几个月来，国资国企改革的鼓点已相当密集。
今年2月，中国建材集团、中国医药集团总公司的混合所有制经济试点方案先后获得国务院批覆，标志着国资混改大幕正式拉开。去年年中，国务院国资委决定在至少6家中央企业中开展「四项改革」试点。除前述两家央企外，中粮集团、国家开发投资公司、中国节能环保集团公司、新兴际华集团有限公司亦承担不同的改革试点任务。

在资本市场上，由於近期央企合并预期升温，不仅带动内地A股持续走牛，并助推相关港股上扬。在实际操作中，有两大指标显示了当前国企改革的进度。
一是机构改革方面，代表国家履行出资人职责的国务院国资委已明确了新的职能定位和实施改革的路径。据国资委前党委书记李毅中透露，国资委和下属国有企业的两层管理体制，将变成「国资委-国有资本运营和投资公司-国有企业」三层次管理架构。这意味着，国资委将从「既当裁判员又当运动员」的角色变为「裁判员」，主要职能将由管企业变为管资本。

在去年底的部委级会议上，现任国资委主任张毅指出，「2015年将改革完善国有资产监管体制，建立权力清单、责任清单、负面清单，将企业授权一批、下放一批、收缩一批、移交一批，把该企业行使的权力都放给企业，把不该企业负担的包袱都卸下来。」国资委的此番「试刀」，对国企有序进退，以及未来改革效率将产生深远影响。

二是人事调整方面，密集换帅启动国企改革新周期。在5月的第一周，中央接连调整了7家央企负责人，包括事关国民经济命脉的「三桶油」以及一汽集团、东风汽车等。此次人事变动，在央企整合及反腐的大背景下展开，颇有耐人寻味之处。如一汽集团新任掌门人是竞争对手东风汽车的董事长徐平。已是正部级的王玉普出任中石化集团董事长，已是吉林省委副书记的竺延风出任东风汽车集团董事长等。分析人士认为，此次人事安排中罕见出现的「交叉式人事变动」和人事高配，一方面是为今后启动强力改革提供铺垫，另一方面也是从内部打破原有生态体系，为反腐清障。

「国退民进」几浮沉

从1978年开始，中国经济每隔五到十年就会进行一次周期性调整，「国退民进」与「国进民退」以不同的形式轮替出现。

1978年至上世纪90年代初，民营或私营经济被认可并在多数行业获得发展，当年也是整个社会经济「做大蛋糕」的阶段。其中1989至1991年间，「民进」一度收缩，还曾出现过私营资产无偿交给集体的个例。

到了1998年，让国有企业摆脱困境成为当时重要的政治任务，民营经济由此迎来又一次发展机遇。

根据《中国往事30年》书中记录，到1998年底，内地城乡个体工商户已经发展到3120.2万户，从业人员6114.4万人，注册资本3120.31亿元；全国私营企业共创总产值5853.25亿元，比上年同期增长49.22%；实现营业收入5323.75亿元，比上年同期增长71.92%；另外在吸纳下岗职工再就业、支援国有企业改制方面私营经济发挥了积极作用。「从这些当时的资料中不难看出，在『国退民进』的过程中，民营企业分享了『这场最后的盛宴』。」书中写道。

该场「国退民进」历时5年左右，成绩斐然亦争议巨大。而2004年以后的10年，在钢铁行业、煤炭行业等经济领域则出现了整体性的「国进民退」，政府干预下的民企退出案例频频发生，出现了铁本事件、山东钢铁重组日照钢、山西以整治为名驱逐「煤老板」等事件。

在2008年中央政府四万亿投资计划和产业振兴规划之后，肩负提振国民经济使命的国企获得了宽松货币政策中的多数资源和项目，并利用这些优势进行「内外通吃」。在金融海啸之后的几年里，「影子银行」体系及房地产狂潮中，皆有国企代理人厕身。

至2013年，尽管当时官方口径的数字显示，民营经济在几乎所有领域所占比重都在增大，但是中国社科院面向经济学家们的调研称，仍有67.7%的受访者认为国内目前存在「国进民退」问题。77%的受访者认为国有经济的比例仍然过高，应该进一步下降。

纵观国进或民进轮替的转捩点，均起於政府宏观调控或经济低迷时期，这也是本轮国家主导下的「国退民进」的内在线索。而与过往不同的是，今次顶层推动改革的手法和步骤更接近问题的核心，即关于公权力边界的厘定。

就概念而言，「国进民退」抑或「国退民进」所指并非国营与私营企业在特定时期的规模比例、盈利水平，而是从市场、法治及公平角度考量，资源配置是否合理、竞争是否自由、权力运行是否规范、公共规则是否得到维护、有无寻租腐败和利益输送等。

从这个角度看，新一轮国企改革的使命所系，首先是改变国企挟公权力挤占民营市场空间的不良生态，在经济领域内对各利益相关主体之间的「权」「责」「利」重新分配，以此释放被压抑的民间活力。下一步，则是将改革红利向其它领域辐射，为提高全民福祉起到破局性的作用。

凝聚改革共识 三方面施力

北京高层虽然一再释放推进改革的强烈意志，但民间及社会资本对是否进场参与国企改革仍然不无顾虑，如担心垄断特权难以破除、与国企合作的话语权不平等、以及资本进退缺少公平保障等。

要增强民间投资者对合作前景的信心，最大程度凝聚改革共识与合力，就应在今后改革中抓住以下「痛点」和要害：

一是提供更充分的诱因和保障，如放开具有吸引力的领域及有盈利前景的项目，与民间及外来资本分享。同时，构建公正透明的选择平台，并建立配套的退出制度，保护社会资本的合法利益。构建全方位的动力机制，还包括对自下而上的改革探索的鼓励。地方及基层改革者是重要的参与方，若无实际利益驱动，仅是依靠行政命令很难形成创新动力。目前各地政府对国企改革的「表态风」和「观望风」色彩较为浓厚，操作不当可能又沦为一场政治锦标秀。在当前反腐风暴下，官场「庸」「懒」之风有所回潮，如何鼓舞「能吏」在改革舞台上发挥作用，需要综合权宜。

中央目前已意识到了问题的重要性，在5月5日召开的中央深改组第十二次会议上，习近平对「引导大家争当改革促进派」作出特别强调，并表示「要着力强化敢于担当、攻坚克难的用人导向，把那些想改革、谋改革、善改革的干部用起来，激励干部勇挑重担。」这透露出中央在用人标准上的新信号，即改革派将得到更多重用。

二是根据市场原则，让民间资本在运营中享有与股份比重匹配的话语权。在混改后的企业中严格采用现代企业治理结构，让职业经理人制度在政企高度分开的框架下发挥作用。当前国企的人事决定权还需要有更大胆的突破，应逐步改变导致「官本位」和「惟上是从」的人事选任制度。目前国企高管与政府官员之间仍保持密切的双向流动，国企官员也与官僚体系具有一致的行政级别，这在改革初期虽是出于体制惯性和维稳的必要，但未来要真正实现市场化，就必然要收缩内部控制、对外让渡出部分权力，这是改革的逻辑使然。

三是要尽快厘清权力边界并建立刚性制度，步步为营地巩固改革成果，以防旧有体制反弹和复归。从国企改革历史看，特殊利益集团具有强大的动能积累，总能不断借助改革后的遗留资源加强权力垄断和权力的出租价格。当前中国经济权贵化的趋势亟待得到反转，否则可能产生更大的反噬力量，这恐怕也是改革设计者慎之又慎的重要原因所在。

此外，关于国企改革的共识还要继续深化。目前内地改革正处在多期问题叠加的困难时期，舆情环境亦相当复杂。国企改革纲领性方案在十八届三中全会后迟迟未能问世，延宕至今，反映了一些关键问题上的博弈和协调的难度。在谋取和深化共识方面，应当继续坚持「解放思想」，勿将意识形态与经济改革捆绑，甚而将国企改革与政治制度颜色完全关联起来，这会模糊改革焦点、贻误行动时机。

从「国退民进」到「国强民强」

国企改革是「牵一发」，而权力改革则是「动全身」，二者有密切的内在关联。

内地知名经济学家吴敬琏在评价国内市场经济环境时认为，「政府和市场的关系在十八大以前出了问题，说得简单一点就是政府的手伸得太长。」中国要在新的历史起点上全面深化改革，「最核心要解决的问题就是要政府和市场的关系问题」。

在这一问题上，学界和决策层具有高度共识。5月12日，国务院召开推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议。李克强在会上表示，转变政府职能，要继续在简政上下功夫，着力破除审批「当关」、公章「旅行」、公文「长征」等乱象。他并承诺，今年简政放权重点工作是「再砍掉一批审批事项，再砍掉一批审批仲介事项，再砍掉一批审批过程中的繁文缛节，再砍掉一批企业登记注册和办事的关卡，再砍掉一批不合法不合规不合理的收费。」李克强的此番讲话，可谓一次大规模的「动员令」。从中央到地方，从政府部门到事业单位的副处以上各级官员，都收听了这次关于转变政府职能的「公开课」。
北京大学政府管理学院教授燕继荣认为，总理直接面对基层工作人员「喊话」，释放了中央简政放权、推进行政改革的坚定决心。采用「公开课」的形式，省去了中间传达的环节，让动员直接到达干部队伍的最基层，成效更为显著。

是次会议，也是中国经济掌舵人在一周内第三次谈及简政放权。在5月6日的国务院常务会议上，李克强提出，要进一步简政放权、取消非行政许可审批类别，把改革推向纵深。7日，李克强在北京考察调研时表示，不仅要简政有力，把该放的放到位，更要在监管和服务上下功夫，持续为大众创业、万众创新清障搭台，释放中国经济的无限活力。

新一届政府成立以来，开门办的第一件事就是「向自身权力开刀」，大力推进行政体制改革、转变政府职能，实行简政放权、放管结合。2013年全国两会上，《国务院机构改革和职能转变方案》获准实施，政府承诺--本届任期内，将国务院各部门1700多项行政审批事项削减三分之一以上。截至目前，权力「瘦身」目标已提前完成。

从中国改革启动30多年的历程看，市场领域内的改革与政策改革互为动力。现下采取的改革方式是，从现代市场经济的利益分配机制入手，局部性地打破既有格局，这也是一种从易到难的路径选择。市场改革到了一定程度，必将与社会改革、政治改革等其他维度的改革彼此联动。从未来趋势看，如果市场化改革顺利，民间活力获得释放，社会力量和民间组织也将逐渐壮大成熟。届时，如何打通市场之外的社会空间，拆掉有形或无形的改革「围墙」，将会成为改革者必须思考和解决的议题。

4月30日举行的中央政治局会议，释放了「中国政策重心从政治整顿重回经济建设」的信号。习近平在会上提出了三个「有利」，只要「对全域改革有利、对党和国家事业发展有利、对本系统本领域形成完善的体制机制有利」，都要自觉服从改革大局、服务改革大局，勇於自我革命，敢于直面问题，共同把全面深化改革这篇大文章做好。

23年前，邓小平在南巡讲话中也提出过三个「有利於」：是否有利於发展社会主义社会的生产力，是否有利於增强社会主义国家的综合国力，是否有利於提高人民的生活水平。成为一段时期内判断改革成败的重要标准。

中央高层提出的新三个「有利」，或也将成为未来全方位改革的指引。同时希望，今年启动的深化改革周期中，能够汲取过去市场化改革「单兵突进」的成绩和教训，通过社会、政治、环境、文化等领域的改革衔接与配合，校正既往「单腿改革」的偏差。以「敬民之心」作为施政要义，令「国强民强」成为「国退民进」的最终成果。

编注：本文由香港《镜报》供稿。